随着新型城镇化各项措施的推进，曾经被视为“一座大山”的户籍制度，正在不知不觉间发生变化。
近日，国务院发布《关于推行常住地提供基本公共服务的实施意见》（下称《实施意见》），明确从教育、住房、社保、医疗、就业和兜底性服务等六方面促进基本公共服务均等化。具体措施包括着力提高随迁子女就读公办初中比例、推动更多城市将稳定就业居住的未落户常住人口家庭纳入公租房保障范围、全面取消在就业地参加职工社会保险的户籍限制、对持居住证参保人员按照户籍人口相同标准给予财政补助等等。其中还明确，将根据基本公共服务覆盖常住人口进度，完善相关转移支付考虑常住人口因素进行分配的做法。
广东省城规院住房政策研究中心首席研究员李宇嘉向《华夏时报》记者表示，常住地提供基本公共服务是我国户籍制度改革的核心内容，在“十五五”规划和新型城镇化行动方案等重要文件中均有提及。此次《实施意见》出台，相当于对这一改革事项的具体落实和部署。在财政方面，未来财政政策更加积极，并聚焦惠民生与兜底线与扩大内需与稳定预期并重。
农业转移人口市民化
过去几十年，中国经历了世界上规模最大、速度最快的城镇化进程。数据显示，截至2025年末我国常住人口城镇化率达67.89%，而公安部公布的2023年底户籍人口城镇化率为48.3%。而这背后的差距，就是这些尚未“市民化”的流动人口。
在5月26日举行的国务院政策例行吹风会上，国家发展改革委副主任郑备给出了一组数字：我国长期在城镇居住生活但未落户的群众超过2.5亿人，其中进城农民工及随迁家属有1.7亿人。
这也是《实施意见》的着力之处。郑备向包括《华夏时报》在内的媒体指出，推行常住地提供基本公共服务，促进未落户常住人口与户籍人口同等享有基本公共服务，是推进农业转移人口市民化的一项迫切任务，是广大新市民最关心、最直接、最现实的利益诉求。
所谓公共服务“随人走”，指的是当常住地发生变化时，在前一个城市的居住年限可以在当前所在城市以一定的方式累计或折算，从而继续享有公共服务。为此，《实施意见》提出，推广居住证互通互认、常住年限或常住积分转换等经验，保障流动人口连续享有基本公共服务，探索在京津冀、长三角、粤港澳大湾区等区域或以省、城市群、都市圈为单位先行先试，逐步扩大实施范围。开展常住人口总量、结构、流动趋势和公共服务需求预测，完善公共服务设施空间布局，优化建设运行资金分配、人力资源配置，加强人口流入城市和县城的公共服务能力。
针对尤其突出的人地矛盾，《实施意见》再次提及了建立新增城镇建设用地指标配置同常住人口增加协调机制，增加人口流入地民生建设用地指标，优先保障学校、医疗卫生机构、保障性住房等建设需要。这与过去几年房地产构建新发展模式中的重要内容“人房地钱”联动保持一致。
财政保障从何而来？
在资金保障方面，《实施意见》提及要加强财政转移支付保障。根据基本公共服务覆盖常住人口进度，完善相关转移支付考虑常住人口因素进行分配的做法。对符合条件的基本公共服务领域共同财政事权转移支付项目，探索根据保障标准、常住人口规模、支出责任分担比例等因素进行分配，鼓励省级财政转移支付加强对人口流入地的财力支持。
“常住地提供基本公共服务最大的难题就是资金。”李宇嘉认为，转移支付是中央财政支出的大头，2025年中央一般公共预算支出为144959.38亿元，其中对地方转移支付为101925.14亿元，占比达到71%，连续几年超过10万亿元，体现了中央财政强大的统筹与再分配职能。中央转移支付主要用在均衡区域财力与保障基层运转，强化基本民生保障等方面，覆盖教育、医疗、养老等基本公共服务，支持国家重大战略与产业发展。因此，未来推进常住地提供基本公共服务，主要还是要靠中央财政转移支付。
尤其是，当财政转移支付将考虑常住人口因素后，常住人口数的变化将成为未来财政转移支付分配的一个变量。从2025年全国各省财政转移支付分布的情况看，四川、河南是获得转移支付分配额度前两位的省份，其次是湖南、湖北、河北、黑龙江、广西等省，2026年转移支付预算中这些省份也同样排名前列。但从近些年各省常住人口变化来看，仅广东、浙江、新疆、海南、西藏、宁夏、上海7个省份是正增长的，山东、河南、四川等多个传统人口大省都出现了同比下降。
“流动人口是内需和消费的最大潜力，也是经济转型和高质量发展的主要指向群体。”李宇嘉表示，尽管推动基本公共服务均等化这项工作对地方的财政能力提出了考验，但《意见》也在资金、土地等要素保障上作了预先的机制安排。例如在城市更新的背景下，除了通过中央预算内投资、财政补助或奖补、保障性安居工程等资金外，政策提倡利用存量物业盘活用来做公共服务设施，本身也会一定程度上减少资金的投入。
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